农垦是国有农业经济的骨干和代表，是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分。同时，农垦还是一个特殊区域，农垦国有农场的区域内，既有城镇，亦有乡村。一直以来，农垦国有农场城乡建设相关的政策及法规均不健全，与推进国家治理体系和治理能力现代化要求不相适应。因此，亟需加强顶层设计，完善相关政策法规，补上国有农场城乡建设短板。
根据《2021中国农垦统计年鉴》，2020年末全国共有1831个国有农场，土地总面积326570.66平方公里，常住人口1127.43万人；共有小城镇621个，常住人口499.86万人，按常住人口统计的城镇化水平为44.34%，比全国常住人口城镇化率63.89%低了19.55个百分点。农垦国有农场土地面积中，有多大比例位于城镇（城市和建制镇）、多大比例位于乡村尚未有具体统计数据，但根据农场分布的普遍特征推断，位于城镇的土地所占比例很低。
广东农垦的地域分布情况也大致相同。根据国土“三调”数据，2021年末，广东农垦国有农场土地面积为334.36万亩，其中位于城镇的总共3.68万亩，占比仅1.1%，其余98.9%的土地属于乡村；共有1079个居民点，常住人口为33.44万人；共有41个小城镇，常住人口为14.70万人，按常住人口统计的城镇化率为43.96%。
需要说明的是，国有农场小城镇与城乡规划建设中的小城镇概念并不相同。按照农业农村部农垦局有关文件给出的定义，国有农场小城镇一般是指农场场部或独立建制的单位所在地，已经具有一定的人口（居住人口在2000人以上）、工业和商业的聚集规模，是当地社区的政治、经济和文化中心，并具有较强的辐射能力；经济较发达的管理区区部形成人口和社会经济要素的聚集镇，具有了一定的城镇规模，也可纳入小城镇的范畴。而按照《中华人民共和国国家标准——城市规划标准术语》（GB/T50280—98）的定义，城镇是“以非农产业和非农业人口集聚为主要特征的居民点。包括国家行政建制设立的市与镇”。同时按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），城区常住人口50万以下的城市为小城市。故城乡规划建设中的小城镇是指建制镇和城区常住人口50万以下的小城市。
（一）中央层面的政策法规
1982年2月，原国家农垦部参照国家建委颁发的《城市规划编制审批暂行办法》和国家建委、国家农委印发的《村镇规划原则》，制定了《国营农场小城镇规划要点》，明确：“国营农场小城镇是指国营农场的场部和较大的分场场部所在地，其他的分场场部和生产队，均作为居民点；国营农场的小城镇规划和居民点规划，应报农垦主管部门审批”。
1986年3月，《中共中央 国务院批转农牧渔业部<关于农垦经济体制改革问题的报告>的通知》（中发〔1986〕8号）提出：“职工住房制度要进行改革。农场过去建设的职工家属宿舍，可以合理作价卖给职工。今后新建职工住房，由农场统一规划，分配建房基地，职工自建或职工自建公助”。
1993年6月，国务院颁发《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号），明确：“未设镇建制的国营农场场部、国营林场场部及其基层居民点的规划建设管理，分别由国营农场、国营林场主管部门负责，参照本条例执行”。
2008年7月，《国务院关于统计上划分城乡规定的批复》（国函〔2008〕60号）规定：“城镇包括城区（指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域和镇区）和镇区（指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域），乡村是指城镇以外的区域，与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区”。
2015年11月，《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）提出：“推进垦区新型城镇化，远离中心城镇的国有农场要逐步发展成为功能设施齐全、公共服务配套的新型小城镇，毗邻城镇的国有农场，要加大区域资源共享共建力度，与地方政府合作开展城镇开发建设，防止互相隔离和重复建设，推动垦地城镇融合发展，鼓励社会资本参与国有农场公共服务和基础设施建设”“在依法编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、新型城镇化发展规划及公共服务体系等规划时，要将农垦纳入其中并同步组织实施”。
2021年4月颁发的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二十二条明确：“各级人民政府应当加强国有农（林、牧、渔）场规划建设，推进国有农（林、牧、渔）场现代农业发展，鼓励国有农（林、牧、渔）场在农业农村现代化建设中发挥示范引领作用”。
2021年11月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）>的通知》提出：“将国有和乡镇农（林）场居住点纳入农村人居环境整治提升范围统筹考虑、同步推进”。
（二）广东省层面的政策法规
1990年8月，广东省国土厅、广东省农垦总局《关于印发<广东农垦国营农场土地管理暂行办法>的通知》（粤国（法规）字〔1990〕109号）提出，农垦土地管理机构职责包括“编制农场土地利用规划和居民点规划，并按批准的规划监督实施”。该文件于2002年2月由广东省国土资源厅发文废止。
2017年6月，《中共广东省委 广东省人民政府关于进一步推进广东农垦深化改革加快发展的实施意见》（粤发〔2017〕13号）提出：“加快美丽农场建设。根据生产发展、生活富裕、生态良好的要求，编制农垦新型城镇化发展规划，对接我省新型城镇化规划”“全面改善农场人居环境，打造宜居生态社区”“在依法编制经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、新型城镇化发展规划及公共服务体系等规划时，要将农垦纳入其中并同步组织实施，具备条件的实行单列管理”。
2020年3月，《中共广东省委 广东省人民政府关于加强乡村振兴重点工作决胜全面建成小康社会的实施意见》（粤发〔2020〕4号）提出：“研究启动农垦、国有农场、国有林场人居环境整治工作”。
2021年3月，《中共广东省委 广东省人民政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》提出：“实施农村人居环境整治提升五年行动，实施美丽圩镇建设攻坚行动，深入推进圩镇人居环境整治，推动农村人居环境整治范围逐步扩大到农垦区、林区”“推进每县（市、区）建设1个、广东垦区建设6个乡村风貌示范带”。
2021年4月，广东省农村综合改革专项小组《关于印发<广东省农村综合改革专项小组2021年改革工作安排>的通知》（粤委农办〔2021〕29号）提出：“探索逐步扩大农村人居环境专项整治范围到圩镇、城市城中村、国有农（林）场”。
2022年3月，《广东省城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组办公室关于印发<广东省“十四五”新型城镇化实施方案>的通知》（粤发改规划函〔2022〕505号）提出：“支持垦区纳入全省国土空间规划，将国有农场纳入属地美丽乡村、美丽圩镇、人居环境整治提升等建设范围”。
（三）现有政策法规的矛盾与缺陷
1.与国有农场城乡规划建设有关的政策法规存在冲突。2007年《中华人民共和国城乡规划法》颁发，明确城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；城乡规划由各级政府编制实施。《中华人民共和国城乡规划法》中没有对国有农场的城乡规划作出规定，也就意味着国有农场不能且无权单独编制城乡规划，其区域范围内的城乡规划只能相应纳入行政区划的城乡规划内。按照下位法服从上位法的原则，《中华人民共和国城乡规划法》出台后，国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》以及原国家农垦部《国营农场小城镇规划要点》关于国有农场小城镇规划建设、场部及基层居民点规划建设的相关内容应该不再适用。
2.国有农场职工及居民住房管理政策法规滞后于现实需要。《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等现行法规在城市住房管理和农村住房管理方面日趋完善，而国有农场住房管理在中央层面还没有明确法规规定。长期以来，国有农场按照《中共中央 国务院批转农牧渔业部<关于农垦经济体制改革问题的报告>的通知》精神划地给职工建房，职工建房用地保留国有划拨性质，土地使用权归属国有农场，而房屋所有权归属职工个人。但在当前背景下，这一政策与现行法规存在很多矛盾，由此产生以下问题：一是国有农场是否仍有权力供地给职工建房；二是国有农场职工住房如何办理房地一体不动产登记；三是如果给予国有农场职工住房办理房地一体不动产登记，土地使用权能否继续保留国有划拨用地还是需办理有偿使用。四是非职工的国有农场居民（包括职工后代、安置在农场的水库移民等特殊群体）有建房需求，是否应该给予安排以及如何安排。这些问题在中央层面的法规里找不到解决办法。部分地方已关注到这一点，出台了相关地方法规。例如，2019年8月海南省人民政府印发了《海南省垦区建房管理办法》，使垦区职工以及户籍在垦区的居民新建、扩建、改建和重建自住住房有了法规依据。而广东省在这一方面的政策法规尚是空白。
3.国有农场改革依然要求其承担城镇化建设责任与企业经营的双重责任。2015年11月，《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）明确，要以垦区集团化、农场企业化改革为主线推进农垦改革发展；同时明确推进垦区新型城镇化，远离中心城镇的国有农场要逐步发展成为功能设施齐全、公共服务配套的新型小城镇，毗邻城镇的国有农场要加大区域资源共享共建力度，与地方政府合作开展城镇开发建设，防止互相隔离和重复建设，推动垦地城镇融合发展。但是，城乡规划建设属于政府职能，国有农场如果改革为规范的现代企业特别是有限责任公司，按照政企分开和市场化改革方向，不宜再继续承担新型城镇化、城乡规划建设等职责。
4.国有农场人居环境整治缺乏系统性政策支持。2017年10月，党的十九大报告提出开展农村人居环境整治行动。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。各地也相继出台了一系列相关政策部署实施农村人居环境整治专项行动。例如，2018年5月，广东省委办公厅、省人民政府办公厅印发了《关于全域推进农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村的实施方案》，提出要3年左右时间完成全省农村人居环境整治，用10年左右时间将全省农村建设成为生态宜居美丽乡村。省级财政从2018年开始，按每个行政村平均1000万元标准补助粤东粤西粤北欠发达地区，全域推进农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村。但是，这些政策基本上只针对行政村，而未覆盖到国有农场。直到2021年11月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）>的通知》提出将国有和乡镇农（林）场居住点纳入农村人居环境整治提升范围统筹考虑、同步推进。2021年3月，《中共广东省委 广东省人民政府关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》也提出推动农村人居环境整治范围逐步扩大到农垦区、林区。但总体来说，在国有农场人居环境整治上，只提出了方向，尚未形成具有可操作性的政策措施。
以广东农垦为例，国有农场城乡建设主要存在着以下困境：
（一）国有农场规划与地方城乡规划不相衔接
过去农垦国有农场在小城镇和居民点规划建设上基本由自己负责，长期与地方城镇规划建设“各自为政”，存在互相隔离或重复建设的情形。广东农垦在2003年谋划启动新一轮农场小城镇建设规划，并制定了《广东农垦农场（公司）场部小城镇规划建设管理暂行规定》，到2008年底全面完成垦区农场场部小城镇控制性详细规划。但这些小城镇建设规划，与地方土地利用规划不相衔接，很多难以落地实施。
（二）住房管理制度不能满足职工及居民的住房需求
广东农垦国有农场职工住房制度主要经历了三个阶段。一是从1951年到1986年，实行国家投资、农场统建统配的制度。二是从1986年到2003年，实行原有公有住房作价卖给职工，同时实行新建住房自建公助的制度。三是从2003年起至今，实行政策性危房改造制度，包括实行国家大中型水库移民危房改造（19735户）、国家归难侨危房改造（1386户）、中央国有垦区危房改造（60769户）等项目。2015年，广东省农垦总局印发《广东农垦土地开发利用管理办法》，明确农场职工安居工程建设应根据国家相关的政策开展，对于纳入垦区职工危房改造、水库移民危房改造等保障性住房政策及计划任务的项目，应按批复的实施方案、计划要求规范操作，依法依规用地；对于不符合政策的一律不得实施，要引导职工建设小区式、公寓式住宅，集约节约用地，严控建设单户独栋式住宅；规定时间内在完成自有住房建设、租用或购置农场统建住房，垦区职工获取相关政策扶持解决住房问题时，应按“建新拆旧”和“住新房退旧房”的要求执行。2017年，广东省农垦总局印发《关于加快落实创新农垦土地管理方式相关工作的通知》，明确至国家和省出台新的安居工程政策前，除纳入棚户区改造规划外，严禁违规安排职工住宅用地。由于国家大中型水库移民危房改造、国家归难侨危房改造、国有垦区危房改造等项目已于2015年前基本完成改造，截至目前国家未出台新的关于国有农场安居工程建设政策，因此广东农垦国有农场的住房建设自2015年后就停滞不前。越来越多的职工及居民提出了新的建房要求，但由于缺乏政策支持而无法满足。而且职工及居民倾向于要求农场按照原来的模式划地给其自建，而不愿接受采取商品房的建房模式。
（三）城乡基础设施投入不足
一直以来，广东农垦国有农场城乡建设的资金主要来源于农垦自筹和中央财政，由于农场地处粤西粤东经济欠发达地区，难以给予充足的财政支持。因此，国有农场城乡建设水平总体上落后于地方。例如，垦区经过危房改造和安居工程建设，虽然基本解决了职工安居问题，但住房条件与附近城乡仍有差距；农场基础设施和公共配套设施、公共服务水平有待进一步改善，1157个居民点中，仅有60个建有污水处理站和接入属地自来水供水管网系统，仍有396个居民点采取自行就地焚烧或填埋的方式处理生活垃圾，一半以上的农场未配套社区服务中心和文娱场馆。
（四）农场场部人口聚集效应不强
长期以来，广东农垦国有农场以农业为主，经济实力总体偏弱。农场场部二三产业不够发达，人口集聚能力低。目前，农场场部人口在3000人以上的只有11个，有8个农场场部人口不足1000人。
（一）顺应国家治理体系和治理能力现代化改革方向，明确地方政府承担辖区内国有农场城乡建设职责
2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2019年10月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要厘清政府和市场、政府和社会关系。毫无疑问，城乡规划及建设属于政府职能。而按照中央关于推进农垦改革发展的决策部署，垦区及国有农场的改革方向是企业，承担企业市场主体职能，不应再继续承担城乡规划建设职能。因此，在中央层面，应明确废除《中共中央 国务院批转农牧渔业部<关于农垦经济体制改革问题的报告>的通知》《村庄和集镇规划建设管理条例》和《国营农场小城镇规划要点》等政策法规中有关农垦承担国有农场城乡规划建设职责的内容，同时修改《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国乡村振兴促进法》，以及出台相应政策和规章制度，明确地方政府——主要是县级政府，按照属地原则切实承担辖区内国有农场的城乡规划、建设及人居环境整治等职责。
（二）顺应国有农场存在跨行政区域分布的实际情况，调整行政区划或者出台跨行政区划国有农场城乡规划建设特殊政策
国有农场跨乡镇、县、地级市是一个普遍现象，甚至有的跨省分布。以广东农垦为例，45个农场中，位于1个镇（街道）的只有2个农场，另有9个农场被当地政府视同为独立镇级区域（但不是行政区划），其余35个农场跨2个以上镇，最多的跨13个镇（街道）；跨县的有17个农场、跨地级市的有8个农场、跨省（广东、广西）的有3个农场。针对这种情况，可以采取两种措施：一是调整行政区域，使一个国有农场分布在一个县内，由该县政府承担国有农场城乡规划建设责任，将农场视同为镇级区域，与乡、镇、街道的城乡规划并列。二是对跨县、地级市、省行政区域的国有农场，明确由农场场部所在的县级政府承担城乡规划建设职责。超过该县行政区域范围的，视同为该县的“飞地”进行规划建设。
（三）顺应财政资源配置公平合理原则，完善国有农场城乡建设投入保障机制
按照《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中关于“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”的要求，明确各级政府在国有农场城乡建设中的财政投入保障机制。在分配城乡建设资金（包括人居环境整治涉农资金）时，按照国有农场人口规模或土地面积等因素综合测算确定，使国有农场平等享受城乡建设财政支持资金。
（四）顺应完整、全面、准确贯彻新发展理念要求，明确国有农场在城乡建设中应承担的社会责任
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以“创新、协调、绿色、开放、共享”为主要内容的新发展理念。完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，不仅是各级党委、政府的责任，也是国有企业的责任。而承担社会责任也是贯彻新发展理念的重要内容。2016年5月，国务院国资委印发《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》（国资发研究〔2016〕105号），指出企业积极履行社会责任，是深化国有企业改革的重要举措，也是适应经济社会可持续发展要求，提升企业核心竞争力的必然选择，强调国有企业应积极参与社区发展，主动投身公益事业。在垦区集团化农场企业化改革到位后，国有农场应调整自身定位为驻社区企业，要按照完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制要求，根据自身经营情况，在力所能及的前提下积极打造共建共治共享的社会治理格局，让区域范围的职工居民共享国有企业改革发展成果。
（五）顺应垦区新型城镇化发展要求，健全国有农场职工及居民住房管理制度
针对目前农场在职工和居民住房管理上存在规划管理等痛点难点，应进一步明确不再执行新建职工住房由农场统一规划、分配建房基地、职工自建或职工自建公助的政策，由各级政府出台国有农场职工及居民建房管理制度，将国有农场建房规划、审批权限划归地方政府部门，并明确国有农场建房主体以及职工及居民申请保障性住房的资格条件。在国有农场新型城镇化过程中，按照建设资源节约型、环境友好型社会要求，不再允许职工、居民申报建设单栋独户型房屋，而以楼房式的商品房和保障性住房为主。涉及住房登记管理方面，建议出台国有农场原有住房不动产登记管理办法，国有农场对其持有的住房建设用地使用权、职工及居民就其所有的房屋建筑物所有权分别办理不动产登记，而不实行房地一体登记。职工及居民持有的房屋所有权可以依法转让，但不可一并转让土地使用权。其房屋毁损的，原则上不允许重建，而要转为购买商品房、购买或租赁保障性住房等。
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