［摘要］农业强国是社会主义现代化强国的根基，确保中国的粮食安全则是农业强国建设的基础。中国的粮食安全概念正在向更大口径的食物安全概念扩展，但当前粮食安全处于紧平衡态势的现状没有发生变化，通过对2035年中国粮食消费量的预测，可发现中国未来粮食安全面临较大压力。因此，需要树立大食物观，并以此来指导农业发展和食物供给体系建设。大食物观以跳出传统的“向耕地要食物”的观点、拓宽食物来源为最主要内涵，是顺应由粮食安全概念向食物安全概念扩展的重要理论创新。以大食物观推进中国的粮食安全建设，需要抓好耕地保护、种业振兴、农机装备、政策保障，推进国土资源的全面开发利用。
［关键词］农业强国；粮食安全；食物安全；大食物观；粮食自给率；粮食消费量
农业强国是社会主义现代化强国的根基，确保中国的粮食安全则是农业强国建设的基础。继中共二十大报告提出建设农业强国的战略目标之后，习近平在2022年中央农村工作会议上的讲话中对农业强国建设作出了系统规划，提出“建设农业强国要体现中国特色，立足中国国情，立足人多地少的资源禀赋、农耕文明的历史底蕴、人与自然和谐共生的时代要求，走自己的路，不简单照搬国外现代化农业强国模式”，并明确“保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事”。农业强国建设的中国特色体现在很多方面，而确保粮食安全则是最具中国特色的底线之一。在外部动荡的国际环境和内部大规模农产品供需的环境下建设农业强国，首先要保障粮食等重要农产品的自给自足。保障好中国的粮食安全，是建设农业强国的基础和根本。
一、粮食安全：多维度考量
粮食安全一直都是党和国家关注的重点问题。习近平在前三次出席中央农村工作会议时均强调了保障中国粮食安全的重要性，提出了“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松”，“中国人的饭碗要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”，“粮食生产年年要抓紧，面积、产量不能掉下来，供给、市场不能出问题”等一系列重要论断。中国粮食产量基本处于稳定增长态势，从2004—2022年，除了2016年和2018年全国粮食产量略低于上一年外，其余年份中国粮食均实现了增产。2021年，中国的人均粮食产量就已达到483.48公斤，远高于人均400公斤的国际粮食安全线。2022年，中国粮食产量达到68653万吨，增产0.5%，其中谷物产量63324万吨。从这一数据来看，未来中国粮食增产形势是好的，但通过对现阶段中国粮食安全形势的多维度考量可以发现，保障中国粮食安全的任务依然相当艰巨，容不得丝毫放松。
（一）进一步考察现阶段中国粮食安全概念
1.从粮食安全到食物安全：传统粮食安全观的扩展
1974年，联合国粮农组织在第一次世界粮食首脑会议上首次提出粮食安全的概念，认为粮食安全就是“应该保证任何人在任何地方都能够得到未来生存和健康所需要的足够食品”。这一定义主要强调了粮食的数量安全，其目的是确保所有人都能够获得可供生存的食物。随着经济社会的发展和粮食产能的增长，1996年，联合国粮农组织在第二次世界粮食首脑会议通过了《罗马宣言》，对粮食安全的概念进行了第三次定义：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物偏好时，才实现了粮食安全。”2019年发布的《中国的粮食安全》白皮书指出，中国已实现稻谷和小麦的完全自给，谷物自给率也超过95%，“贫困人口‘不愁吃’的问题已基本解决”，“重点贫困群体健康营养状况明显改善”。从膳食结构来看，2013—2021年，中国居民人均粮食消费量下降了2.76%，人均肉类、禽类、水产品、蛋类消费量分别增加了28.52%、70.83%、36.54%、60.98%。与联合国粮农组织顺应世界粮食产能增长对粮食安全定义的更新相对应，这一消费趋势的转变也赋予中国粮食安全建设以更加丰富的内涵，即以人民需求为中心，积极实现从“吃得饱”到“吃得好”“吃得营养”“吃得健康”的需求转变。因此，在中国已实现口粮完全自给和小康社会全面建成，且传统的粮食安全观面临需求端的挑战和供给端的压力两大难题的前提下，对中国粮食安全的关注点也应从重视数量安全转移到数量安全与营养安全并重，实现从传统的粮食安全观向大口径的食物安全观的扩展。在2017年中央农村会议上，习近平就已经指出，“现在讲粮食安全，实际上是食物安全”。因此，食物安全作为居民消费升级过程中对传统粮食安全概念的拓展，蕴含着对中国粮食安全关注重点转向的判断，对于完善中国的粮食安全保障体系具有重要的指向性作用。
2.农业强国建设目标下的粮食安全
建设农业强国战略目标的提出，对中国粮食安全建设提出了新的要求。农业强国首先是一个比较概念，农业强国之“强”，必然包含在全球范围内配置资源的能力强，不仅体现为本国农产品在全球贸易中的竞争力和地位，同时也体现为在全球农产品供给链安全维护、全球农业公共产品供给、农业国际规则制定、农产品定价等方面的能力，尤其是否拥有有效统筹利用国际国内市场和资源，构建更具韧性、竞争力的产业链、供应链，从而能够有效应对各种外部冲击和挑战的能力。反映到粮食安全领域，就是在全球统一的开放市场条件下能够充分利用国内外资源，保障中国的粮食需求，尤其是饲料粮需求。习近平指出：“世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。”中国人多地少、农产品供需规模超大的现实决定了完全依靠国内土地、国内资源实现所有农产品的自给自足既不可能，也不现实。但近年来中国粮食进口超快速增加的现象也反映出中国粮食需求对外依存度高的问题。根据2021年中国主要粮食品种进口数据（见表1），2021年中国粮食进口依然保持超高速增长，进口量同比增加了68.7%，进口额同比增加了49.5%。其中，增长最快的玉米2021年进口量和进口额分别增加了152.2%、222.9%，这无疑为中国粮食安全形势敲响了警钟。充分利用国内外资源保障粮食需求并非意味着过度的对外依赖，目前中国粮食进口的超高速增长趋势反映出中国在充分利用国内资源、增强粮食自给能力上还存在一定的不足，建设农业强国，保障粮食安全，需要在进一步降低粮食尤其是饲料粮的对外依存度上下功夫。
（二）进一步考察中国粮食安全的紧平衡态势
长期紧平衡是对中国粮食安全形势的总体判断，而随着近年来中国粮食生产情况的变化与国内外粮食市场环境的变化，增产空间有限、供需错配问题凸显、国际环境动荡等因素对于中国粮食安全紧平衡的维持增添了新的压力。
1.粮食增产空间有限
一是依靠提高单产带来的粮食增收空间有限。2002—2011年，中国粮食产量年均增长速度为2.56%，而到2012—2021 年，这一增长速度已“腰斩”至1.10%。根据国家统计局关于2022年粮食产量数据的公告，2022年中国粮食整体平均单产为387公斤/亩，甚至比2021年减少了0.2公斤/亩。二是耕地保护任务艰巨。中国耕地总量处于不断减少的过程中，1957—1996年40年间耕地年均净减少约600多万亩；1996—2008年12年间耕地年均净减少超过1000万亩；第三次全国土地调查显示，2009—2019年10年间，耕地年均净减少1130万亩。这一趋势反映在人均耕地面积上，一调为1.59亩、二调为1.52亩、三调为1.36亩，目前中国人均耕地不足世界平均水平的40%。中国的耕地质量整体上也不断恶化，就总体来看，中国本身耕地质量偏低，位于山地、丘陵地区的耕地面积较大，地块零散、破碎、贫瘠。从耕地质量等级来看，《2019年全国耕地质量等级情况公报》将全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，平均等级为4.76等，比2014年提升了0.35个等级。三是种粮比较效益低，农民缺乏种粮积极性。比较效益是影响用户是否种粮和耕作制度选择的一个非常重要的因素。《全国农产品成本收益资料摘要》显示，2020年中国三大主粮平均亩产值为1166.73元，总成本却达到了1119.59元，亩均净利润仅为47.14元；2011—2020年，中国三大主粮亩均生产成本增长了41.51%，净利润下降了81.15%，这也导致了2016—2020年中国粮食播种面积的逐年下降。
2.供需错配问题日渐凸显
在中国膳食消费结构不断变化的背景下，中国农业结构调整相对滞后，口粮供给过剩和饲料粮相对短缺并存的供需错配问题逐渐凸显近年来，中国口粮自给率（人均口粮占有量与人均口粮消费量之比，其中人均口粮占有量利用人均小麦、稻谷产量计算）维持在170%以上，即生产的口粮超过了口粮消费量的1.7倍（见图1）。相比之下，中国饲料粮的自给率明显偏低，且处于下降趋势。以主要饲料粮品种大豆、玉米为例，2012—2021年，中国大豆的自给率从15.8%下降至14.2%；玉米作为三大主粮之一，中国的自给率较高，但随着近两年进口量的猛增，自给率也逐渐下降至95.5%（见表2），无法与小麦、稻谷一样做到完全自给。当然，这一供需错配部分是出于确保口粮绝对安全的需要，习近平在2017年中央农村工作会议上明确指出：“在我们这样一个十三亿人口的大国，粮食多了是问题，少了也是问题，但这是两种不同性质的问题。多了是库存压力，是财政压力；少了是社会压力，是整个大局的压力。”实际上，以大豆为例，自给率偏低的大豆作为土地密集型且单产相对较低的作物，若全部由国内土地生产，则会超出中国的耕地承载力，挤压其他农作物的生产。但这并不意味着可以忽视中国粮食产业存在的供需错配问题。随着中国经济社会的发展，口粮在粮食消费中所占比例逐渐减少和饲料粮消费的逐渐增加是不可逆转的趋势，若不加以控制，这一趋势的不断演化会持续加剧中国粮食产业的供需错配程度，从而影响中国的粮食安全。自2022年中央一号文件提出推广大豆、玉米带状种植和粮豆轮作以来，2023年中央一号文件继续深入推进大豆和油料产能提升工程，将加力扩种大豆油料作为抓好粮食和重要农产品稳产保供的重要方向，并在逐步扩大稻谷、小麦、玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围的基础上，进一步提出“实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点”。这一系列举措，反映出了党和国家在改善这一供需错配问题上的努力。
3.粮食安全形势面临动荡不定的国际环境的威胁
中国部分饲料粮高对外依存度以及在农产品供应链方面话语权不足的现状决定了中国粮食安全极易受国外市场波动的影响。诸如疫情、地缘政治冲突、局部战争等外部波动会通过粮食贸易政策变化、粮价波动等对中国粮食市场造成不可预测的影响，这一不确定性，毫无疑问会威胁中国的粮食安全。一是威胁中国的粮食消费。尤其是中国作为世界第一大粮食进口国，粮食贸易保护主义会威胁中国粮食供需平衡，进口来源国的粮食出口限制可能会对中国粮食供需平衡产生影响。例如，2020年3月下旬新冠肺炎疫情蔓延之际，以越南为首的多个国家相继宣布禁止稻米出口，即使中国口粮完全可以满足自身需求，这一外贸限制也引发了中国部分消费者对粮食的抢购潮。若大豆、玉米等大量进口且来源国集中的粮食品类受到外贸管制，会对中国粮食安全形势和下游产业发展造成重大影响。二是威胁中国的粮食生产。中国同样是能源进口大国和化肥进口大国，由于中国的化肥和能源相关成本是农作物生产成本的重要组成部分，国际市场的波动也会影响中国粮食的生产成本。例如，自2022年年初俄乌冲突以及西方国家开展对俄罗斯的制裁以来，中国的尿素、硫酸钾复合肥等肥料的价格快速上涨，进一步恶化了种粮比较效益，影响了农民种粮积极性。
（三）进一步考察中国未来的粮食安全形势
在当前中国粮食安全形势趋紧的情况下考察未来的中国粮食安全形势，一个重要的问题是：未来中国的粮食生产能力能否更好地支撑自身的消费需求？中国的粮食安全问题主要体现在饲料粮安全上，部分是由于我们将粮食产能优先配给了更加重要的口粮生产，从而导致以大豆、玉米为代表的部分饲料粮产能相对不足，难以满足自身需求。因此，粮食安全问题在很大程度上是产能能否满足需求的问题。中共二十大报告明确了全面建设社会主义现代化强国分两步走的战略安排，其中第一步就是到2035年基本实现社会主义现代化，“建成现代化经济体系，形成新发展格局，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”。若粮食高度依赖进口，农业现代化建设也就无从谈起。那么，到2035年中国基本实现社会主义现代化之际，需要多少粮食才能满足中国的消费需求？
粮食消费主要分为以下四类：口粮、饲料用粮、工业用粮以及种用粮。其中，口粮、饲料用粮是最主要的消费方式。从世界普遍经验来看，约80%的粮食用于口粮及饲料粮消费。在目前已知中国人均口粮消费量的基础上，饲料粮消费可通过人均肉类、禽类、水产、蛋类、奶类消费加以折算。本文采用罗其友等的折算比例（其中蛋类折粮比采用1.65），根据2013年以来中国的口粮、肉类、禽类、水产品、奶类食品消费数据，对中国2013—2021年的粮食需求量进行计算（如表3所示）。2021年中国人均口粮和饲料粮消费量约为290.96千克，若采用80%的折算比例，意味着中国人均粮食消费量为363.7千克，结合中国2021年的人口数量14.126亿，可估算得出2021年中国的粮食总消费量约为51376.26万吨。
为对中国2035年的粮食消费量进行预测，首先对2035年中国口粮和饲料用粮总消费量进行简单估计，2013—2021年，中国人均粮食消费量呈逐年上升趋势，8年间累计增长14.77%。若简单推测中国人均粮食消费量将保持这一速度持续增长，到2035年，中国人均口粮和饲料用粮消费量将达到370.27千克，即人均粮食消费量达到462.84千克。考虑到这一预测方式易受统计误差和极端值的影响，例如2021年的口粮和饲料用粮总消费量增幅较大，可能影响预测结果。为此，本文进一步利用改进的GM(1,1)模型对2035年的粮食消费量作预测。GM(1,1)即灰色预测模型是一种长期预测模型，应用GM(1,1)进行预测较之其他常规的时间序列预测法有以下的显著特点：第一，灰色模型是一种长期预测模型，将预测系统中的随机元素作为灰色数据进行处理，而找出数据的内在规律。作预测所需原始数据量小，预测精度较高，无须像其他预测法要么需要数据量大且规律性强，要么需要凭经验给出系数。第二，理论性强，计算方便，借助计算机及其程序设计语言或相关软件间接计算，使得数据处理简便、快速、准确性好。
为满足数据列的准光滑性，首先对折算的2013—2021年中国口粮和饲料粮总消费量进行检验，经检验，该数据列所有极比均落在可容覆盖范围内，满足应用条件。进一步参照以上方法，本文采用以对数法改进序列光滑度的改进GM(1,1)模型，以上述2013—2021年的口粮和饲料用粮总消费量数据作为原始数据列进行预测，具体过程从略。表4汇报了2014—2021年根据改进GM(1,1)模型的预测结果与实际结果的平均误差情况，为便于对比，同时汇报了采用传统GM(1,1)模型计算得出的预测值。可以看出，采用改进GM(1,1)模型形成的预测值与实际值的误差均在6%以内，且平均相对误差为3.67%，相比于传统GM(1,1)模型的3.76%更优。因此，采用上述改进的GM(1,1)模型进行预测更为合适。根据模型预测值，可以得出未来中国口粮和饲料粮消费的预测结果（如表5所示）。
据此可以得出2035年中国人均口粮、饲料粮消费量的预测值为365.11千克，依然按照口粮、饲料粮占80%的比例折算，可得出2035年中国预计人均口粮消费量约为456.38千克。该预测数据与于昊辰等采用其他方法所得的预测结果相近，可以互为印证。根据国务院发展研究中心课题组对中国人口变化的预测结果，2035年，中国总人口将降至13.42亿人，由此可估算得出，2035年中国的预期粮食总消费量约为61246.2万吨，比2021年约增长了19.21%。这意味着在其他条件不变，在用于贸易、储备等消费之外用途的粮食比例不变的情况下，到2035年，中国至少需要达到粮食增产19.21%的目标，才能在粮食自给率不提高的前提下满足中国居民消费需求，保障中国粮食安全。虽然上一个14年中国粮食总产量增长了35.5%，但更应注意到中国粮食未来持续增产正面临单产提升空间有限、耕地面积缩减等多方压力，且预期未来人口的缩减也可能会影响粮食产能。未来保障粮食稳产增产，满足国民消费、对外贸易、国家储备等方面需求的粮食生产任务依然艰巨。
二、粮食安全与大食物观
根据上文的分析，中国的粮食安全长期处于紧平衡态势，部分粮食种类对外依存度高，且未来粮食消费还将持续增加，粮食安全整体形势趋紧。在这一背景下，树立大食物观，并以此指导未来的粮食和食物生产就显得尤为重要。大食物观是新时期传统的粮食安全观创新和发展的产物。在2015年中央农村工作会议上，大食物观被首次提出，并于2016年被写入中央一号文件。在2017年中央农村工作会议上，习近平明确指出，“老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”。因此，树立和坚持以不局限于耕地产出，而是通过多方面拓宽食物来源来满足人民需要，保障粮食安全和食物安全为基本内涵的大食物观，是未来保障粮食安全的必然选择。
（一）大食物观的科学内涵
大食物观的最主要内涵就是要跳出传统的“向耕地要食物”的观点，拓宽食物来源。中共二十大报告提出，要“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。在2022年中央农村工作会议上，习近平进一步强调，“要树立大食物观，构建多元化食物供给体系，多途径开发食物来源”。这就明确了大食物观的核心内涵就在于要多途径开发食物来源。
第一，向森林、草原、水域等中国广袤的自然资源要食物。作为一个自然资源广阔、地势复杂多变的国度，中国存在着大量尚未得到合理开发和利用的林地、草地、水域等自然资源，存在着在不破坏当地生态环境的基础上，通过合理利用和转化这部分自然区域来获取食物资源的空间。第三次全国国土调查数据显示，2019年，全国有耕地127.9万平方公里、园地20.2万平方公里、林地284.1万平方公里、草地264.5万平方公里、湿地23.5万平方公里、水域及水利设施用地36.3万平方公里。多途径开发食物来源，需要充分利用草原、林地、水域的生产力，在做好规划、不对生态环境造成损害的基础上，通过发展畜牧业、林下种植、渔业养殖等方式获取食物，拓宽食物来源。
第二，向生物资源要食物，向植物、动物、微生物等要热量、要蛋白。向生物资源要食物，实际上是要向更好的品种及更好的培育或养殖方式要食物。在现有土地、水源等资源约束的限制下，提高食物产能和营养价值，就要依靠生物技术的发展与进步，依靠新品种的应用和新的培育方式的应用，实现食物产能及品质的提升，从而更充分地扩展热量来源，缓解粮食安全压力。
第三，坚持“藏粮于地”“藏粮于技”，增强粮食生产能力。粮食是最基本的食物，树立大食物观的基础，依然是保障好粮食生产。一方面要做好“藏粮于地”，做好耕地保护和高标准农田建设，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”，保证粮食种植面积的稳定和增长。另一方面要推进“藏粮于技”，在种业振兴、农业机械化水平、装备水平提升上下功夫，挖掘粮食单产的提升空间，更好地向生物资源要食物。
（二）大食物观的重要理论和实践价值
1.大食物观是顺应粮食安全向食物安全扩展的重要理论创新
根据上文的分析，随着人们收入的增加和膳食结构的变化，传统的粮食安全观的内涵扩展为更广范围的食物安全概念。与之相对应，树立大食物观，以大食物观来改造和完善食物供给体系，自然成为未来保障中国粮食安全的必然要求（如图2所示）。首先，树立大食物观是在扩展的粮食安全观下完善中国食物供给体系的科学判断，能够为扩展食物来源、保障粮食安全提供支撑。“藏粮于地”“藏粮于技”是在传统的粮食安全观下形成的维护粮食安全的重要战略，对保障中国粮食产能、稳定中国粮食安全形势具有重要作用。在粮食安全观从聚焦口粮供需向更大的食物概念扩展的背景下，保障中国的食物安全就不仅仅需要“藏粮于地”“藏粮于技”，同样需要在大食物观下的“藏食于林”“藏食于草”等。因此，大食物观包含了“藏粮于地”“藏粮于技”的战略要求，并在这一基础上提供了中国粮食安全的另一层保障，只有树立好大食物观，中国的粮食安全才能行稳致远。其次，树立大食物观，拓展食物来源，是更好地满足人们不同层次的食物消费需求、改善膳食营养结构的重要方式。结合表3的数据也可以看出，近年来中国人均粮食消费整体呈下降趋势。与此同时，肉、蛋、奶、水产品、蔬菜瓜果类食物的人均消费量均在不断增加。这就需要在大食物观指导下，合理开发中国广阔的山河湖草的食物产能，为人们提供优质、安全的食物，改善人们的营养健康水平。
2.树立大食物观是缓解中国粮食安全压力的重要手段
人多地少是中国的基本国情，中国创造了用世界上7%的耕地养活世界上21%的人口的世界奇迹。但就总体来说，目前中国的耕地能够使14亿人吃饱饭，但不能吃得更好。近年来中国粮食进口的快速增长也说明，仅仅依靠中国现有的耕地面积已无法满足国民消费需求。根据2021年稻米、玉米、小麦和大豆的净进口量数据，结合2021年上述作物的单产数据，可以计算得出，若中国三大主粮和大豆全部自产，则还需要8.4亿亩耕地才能够满足需求，已经接近中国总体耕地面积的一半，且上述计算并未把高粱等其他粮食作物和蔬菜水果等非粮食作物计算在内（见表6）。因此，中国现有的耕地资源无法满足不断升级的居民食物消费需求，只能依赖进口，未来居民食物消费需求的进一步升级无疑会对中国的耕地资源造成更大压力，导致中国粮食进口量的进一步扩张，加剧中国粮食的对外依存度。因此，只有树立大食物观，通过拓宽食物来源，向江河湖海和生物资源要食物，才能减轻中国耕地压力，提高中国粮食自给率，缓解粮食安全形势。
3.树立大食物观是振兴乡村产业，推进农业强国建设的重要推动力
在2022年中央农村工作会议上，习近平强调，“产业振兴是乡村振兴的重中之重，要落实产业帮扶政策，做好‘土特产’文章，依托农业农村特色资源，向开发农业多种功能、挖掘乡村多元价值要效益”。依托农业农村特色资源振兴乡村产业与树立大食物观、多途径开发食物来源具有路径上的一致性。挖掘草地、林地、滩涂等自然资源的农业生产能力开展食物生产，是树立大食物观下保障中国粮食安全的必然要求，也是振兴乡村产业，推进农业强国建设的现实需要。此外，由于西部贫困地区往往地势起伏更大，草地、林地、滩涂资源往往更为丰富，在这些地区贯彻好大食物观，发展特色农业生产，对于壮大脱贫地区的产业基础，发展脱贫地区的村集体经济具有关键作用，对于巩固脱贫攻坚成果，完成好全面推进乡村振兴的底线任务也具有重要意义。
三、大食物观下确保中国粮食安全的对策建议
大食物观的科学内涵要求我们做好多途径拓宽食物来源和抓好粮食生产的统一。一方面，要通过抓好耕地保护、抓好种业振兴、抓好农机装备、抓好政策保障的方式确保中国粮食产能的提升；另一方面，应在大食物观的指导下推进国土资源的全面开发和利用，充分释放蕴藏于中国广袤自然资源中的食物产能。据此，本文提出在大食物观下确保中国粮食安全的对策建议：
（一）抓好耕地保护，夯实粮食安全根基
土地是农业的最基础要素，抓好耕地保护是未来实施千亿斤粮食产能提升行动的根本。早在2013中央农村工作会议上，习近平就明确强调：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化，但耕地不能非农化。如果耕地都非农化了，我们赖以吃饭的家底就没有了。”抓好耕地保护，一是做好耕地数量保护和占补平衡工作。应以牢牢守住18亿亩耕地红线为底线目标，明确落实耕地保护责任，挥好守护耕地红线“指挥棒”。各地也应高度重视耕地保护工作，树立底线思维、红线意识，推动形成以村为最小网格、以镇街为落实主体的耕地保护责任网，实现保护责任全覆盖。严格落实耕地占补平衡政策，做好耕地补充，杜绝“占多补少”“占优补劣”现象，严格落实补充耕地管护资金和管护责任，紧紧围绕耕地数量、质量以及生态保护的要求，切实加强补充耕地项目的后续管护利用工作。二是做好耕地质量提升工作，抓好高标准农田建设。根据农业农村部农田建设管理司印发的《全国高标准农田建设规划（2021~2030年）》，高标准农田相比于传统农田，在提高机械化水平，促进节水、节电、节肥、节药等方面具备明显优势，亩均节本增效可达500多元。应按照中共二十大报告的要求，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，将年度高标准农田建设任务逐级分配落实，做好补贴工作和考核工作。推广保护性耕作技术，实现耕地质量和生态环境的共同提升，强化技术指导，加强对优质保护性耕作技术的研究及改进。三是坚决遏制耕地“非农化”和“非粮化”。加强常态化监管，根据耕地“非粮化”的实际情况，建立健全“空、天、地、网”一体化全覆盖的“非粮化”监测机制，重视对耕地流转尤其是工商资本介入的跟踪监管，了解耕地种植情况，对私自改变耕地用途的行为进行严惩，确保高标准农田全部用于粮食生产，优质耕地主要用于粮食生产。
（二）抓好种业振兴，拓宽粮食增产空间
早在2020年中央农村工作会议上，习近平就强调了科技尤其是种业对于粮食安全的重要作用。“耕地就那么多，稳产增产根本出路在科技”，“农业现代化，种子是基础”。确保中国粮食稳产增产，更好地向生物资源要热量、要蛋白，离不开强大的种业作为支撑。在全面推进种业振兴顺利开局之际，继续扎实有力地推进中国种业振兴，是保障中国粮食安全的关键，也是推进农业强国建设的关键。在2022年中央农村工作会议上，习近平进一步明确指出，保障粮食和重要农产品稳定安全“要抓住耕地和种子两个要害”，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，把种业振兴行动切实抓出成效，把当家品种牢牢攥在自己手里”。为此，一是要推进种质资源共享利用。针对中国现存的种质资源利用程度不足的问题，要在独立自主的原则下，立足中国丰富的种质资源，针对中国在部分品种、部分领域存在的不足，以及重要粮食种源，组织规模化育种主体进行集中攻关、联合开发。推动种质资源共享利用的体制机制建设，完善种业数据服务、信息服务，增强中国种质资源共享利用能力。二是要强化种业研发能力。优化种业科研要素配置，对于种业基础研究，要加大投入力度，为公共研究机构、科研院所的种业基础研究项目提供充分支持；对于商业化育种研究，要建立健全多元主体联合投入、协同开发的体制机制，充分实现商业化育种的经济价值。三是要完善种业产权保护制度体系建设，强化针对种业侵权行为的法制建设，增强执法能力。只有具备健全的种业产权保护制度，才能更好地保护种业创新主体利益，激发种业创新动力。
（三）抓好农机装备，增强粮食生产能力
提高农业机械化水平和农业装备水平，是增强中国粮食生产能力，更好地保障中国粮食安全的重要动力。习近平在2017年中央农村工作会议上指出，“保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。这就要求……把现代种业、农业机械等技术装备水平提上来”。一方面，粮食种植机械化水平的提高能够直接提高种粮的劳动生产率，提升经营效益；另一方面，蔬菜、花卉等经济作物的农业机械化应用程度以及农机装备水平的提高也可以起到节本增收的作用，从而能够推动土地生产率的提高，节约的土地可用于粮食种植或其他作物种植，更好地缓解中国粮食安全压力。目前中国种粮机械化水平提升的一大瓶颈在于大量山地、丘陵地区存在耕地细碎化、交通不便、水土流失等问题，限制了大型机械设备的应用范围。为此，需要针对山地、丘陵地区等耕地细碎化地区，加强工作方式灵活、适应性强的小型机械设备研发攻关和应用试点，提升中国粮食生产的整体机械化水平。同时，着力提高部分种植规模较大经济作物的机械化水平和先进装备应用水平，通过推广温室栽培、水肥一体化、自动化控制等方式推进其产能和质量的提升，提高其土地生产率和经济效益。
（四）抓好政策保障，提高种粮推动力度
保障好农民种粮的收益，农民才有种粮积极性，粮食才能增产增收。2023年中央一号文件专门强调，要“健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障”。抓好农民种粮收益提高的政策保障，一是要着力提高种粮补贴力度，增加种粮比较效益。加大财政对种养大户、家庭农场和农民专业合作社的种粮补贴力度，推动实施“谁多种粮食，就优先支持谁”的补贴办法，在补贴发放过程中要明确补贴主体根据“谁种田、谁受益”的原则，对种粮经营规模大的主体进行精准补贴。同时可以推动成立补贴发放检查小组，对发放的补贴进行落实追查管理，确保补贴真正惠及种粮者，推动农民种粮效益的提升。二是多方面完善种粮补贴政策。建立健全针对改善种植结构、提升耕种环节机械化水平的精准补贴政策，例如针对双季稻种植的早稻种植补贴和对稻谷机械化插秧的补贴政策，推动粮食种植结构的改善和先进生产技术的应用。三是尽可能确保稻谷、小麦最低收购价格稳中有增，确保玉米、大豆生产者补贴水平保持稳中有进。2022年中央一号文件明确要适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策。2023年中央一号文件提出继续提高小麦最低收购价，合理确定稻谷最低收购价。而在2022年初以来俄乌冲突爆发，粮食生产能源成本、化肥成本快速上升的背景下，未来更应稳定稻谷、小麦的最低收购价格和玉米、大豆的生产者补贴政策，尽可能确保农民利益不受损，保护好农民种粮积极性。
（五）以大食物观为指导，推进国土资源的全面开发和利用
中国现有的林地面积约为耕地面积的2.22倍，现有草地面积约为耕地面积的2.07倍，现有湿地面积约为耕地面积的0.18倍，其中蕴含着巨大的食物生产潜能，对于缓解中国耕地压力、稳定粮食安全形势具有重要作用。为此，应加强对森林资源的开发和利用，可充分利用林下环境阴凉潮湿的特点，发展食用菌种植、中药材种植等产业；充分利用部分光热条件较好、地势相对平坦的山区灌木林地，开展规模化特色种植。充分利用草地资源，在草场的生态承载范围内，合理开展畜牧养殖活动。合理利用湿地资源，可通过稻虾共生、桑基鱼塘等方式，探索湿地资源有效利用与合理保持相结合的经营方式。进一步开发江河湖海的水产资源，2013—2021年，中国人均水产品消费增长了36.28%（见表3），未来随着人均收入的增长和膳食结构的改善，这一消费量还会继续增长，未来应当通过开展科学养殖、合理捕捞，更好地满足居民的消费需求。在对中国现有自然资源进行开发的同时，应坚持可持续发展和生态友好的原则，避免竭泽而渔的开发方式，在充分考察评估环境承载力的基础上进行合理开发和利用，充分防范生态破坏、环境污染等风险。
作者孔祥智系中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师；何欣玮系中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生。本文转自人大复印报刊资料《农业经济研究》第9期。
责任编辑：经济研究处
京公网安备 11010502034728号
