深化耕地占补平衡改革 守牢耕地保护红线
——《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》解读
近日，自然资源部会同农业农村部印发《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（以下简称《通知》），在调整完善占用耕地补偿制度、改进占补平衡管理方式、强化补充耕地管理、严格补充耕地指标调剂和加强管理政策衔接方面，提出了明确规定和要求。围绕《通知》出台背景和主要考虑、具体细化措施、耕地“占优补优”、贯彻落实要求等问题，自然资源部耕地保护监督司有关负责人进行了解读。
记者：《通知》出台是基于怎样的背景和考虑？
部耕地保护监督司有关负责人：习近平总书记高度重视耕地保护工作，多次发表重要讲话、作出重要指示批示，强调耕地是我国最为宝贵的资源，要求采取“长牙齿”的硬措施保护好，绝不能有闪失。在工业化、城镇化快速发展阶段，非农建设占用是耕地减少的主要原因，我们主要通过实施耕地占补平衡制度弥补耕地流失。这项制度实施20多年来，有效弥补了非农建设占用耕地造成的损失，倒逼了各类非农建设尽量不占或少占耕地，对守牢耕地保护红线发挥了不可替代的作用。随着经济社会不断发展，耕地减少的原因日趋多元，特别是近年来，耕地与其他农用地之间转换的平衡格局被打破，造林种树和种果种茶等成为耕地减少的主要原因，耕地占用与保护的主要矛盾发生了重大变化。与此同时，经过多年持续开发，全国耕地后备资源日渐匮乏，一些地方接近枯竭，加之保护生态的刚性约束，通过开垦宜耕未利用地补充耕地难度越来越大。此外，一些地方执行政策走偏走样，出现了占多补少、占优补劣甚至弄虚作假等情况。这些问题需要通过系统改革来解决。
对此，二十届中央财经委员会第二次会议明确，改革完善耕地占补平衡制度，坚持“以补定占”，健全补充耕地质量验收制度。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确，改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。近日发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（以下简称《意见》），对改革完善占补平衡制度作出系统部署，明确改革耕地占补平衡管理方式、完善占补平衡落实机制、加强对补充耕地主体补偿激励和健全补充耕地质量验收制度等要求。为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，自然资源部以《意见》为指引，会同农业农村部研究出台《通知》，进一步细化落实《意见》要求，推进占补平衡改革落地见效。
记者：围绕占补平衡改革要求，《通知》提出了哪些细化措施？
部耕地保护监督司有关负责人：本次占补平衡改革旨在建立以省域耕地总量动态平衡为核心的占补平衡新机制，通过强化耕地总量管控和“以补定占”管理，稳步提升耕地质量，牢牢守住耕地保护红线。《通知》聚焦《意见》明确的重大改革要求，细化明确17条政策措施，主要包括以下5个方面：
一是调整完善占用耕地补偿制度。《通知》提出改进耕地转为建设用地落实占补平衡、耕地转为其他农用地落实进出平衡的管理机制，除个别国家规定的可不落实补充耕地的特殊情形外，各类占用耕地均应落实耕地占补平衡。考虑到占用耕地用途和主体之间的差异性，《通知》对补充耕地落实要求作出了不同规定：非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位或个人依法依规履行补充耕地义务，不能自行落实补充的，应按规定足额缴纳耕地开垦费。造林种树、种果种茶等造成耕地减少的，以及农田基础设施、农村村民住宅建设依法依规占用耕地的，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务；其中，对工商企业等流转土地并将耕地转为其他农用地的占用耕地行为，要求各地依法严格审查审核，采取规划管控、经济调剂等手段进行科学引导。在补充耕地来源方面，《通知》明确在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源；要求各地以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅，优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，因地制宜推动园林地“上坡”、耕地“下坡”；坚持生态优先、以水定地，稳妥有序开发未利用地。
二是改进占补平衡管理方式。《通知》提出国家对各省（区、市）各类占用耕地与补充耕地实行年度“算大账”，实施省级行政区域耕地总量动态平衡、质量稳定监督管理；强化非农建设占用耕地“以补定占”管控，以新一轮国土空间规划确定耕地保护目标的基期年份（即2020年）的稳定利用耕地总量为基准，将省域内现状稳定利用耕地净增加量作为该省份非农建设“以补定占”管控规模上限，用于控制下年度非农建设允许占用耕地规模。为了做好与耕地保护缺口恢复的衔接，《通知》明确稳定利用耕地净增加量可用于抵补缺口或作为非农建设“以补定占”管控规模，具体数量由各省（区、市）结合本地实际合理确定。此外，根据各省（区、市）耕地保护目标完成情况，《通知》提出实行非农建设占补平衡差别化管控，对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标低于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份，强化过程管理，要求各地建立非农建设补充耕地储备库，在建设项目办理农用地转用审批时根据占用耕地规模相应挂钩核销补充耕地指标；对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份，以及《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》出台前已批复新一轮总体规划的省份，强化耕地总量管控，在耕地保护目标不突破的前提下，建设项目办理农用地转用审批时，可不实行挂钩管理，但建设用地单位应按规定落实补充耕地义务。国土空间规划中期评估调整后耕地保护目标发生变动的省份，按照上述管控原则，非农建设占补平衡管理方式相应调整。需要说明的是，实施非农建设占补平衡差别化管控，是根据耕地保护目标完成情况对占补平衡过程管理的差别化举措，绝不意味着放松底线要求。
三是强化补充耕地管理。《通知》提出各类实施主体依法依规将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地的，均可作为补充耕地。补充耕地由自然资源主管部门核定补充耕地数量、农业农村主管部门开展补充耕地质量鉴定，符合条件的要及时划入永久基本农田，逐步达到旱涝保收、高产稳产标准。同时，《通知》要求强化非农建设补充耕地报备管理，规定用于落实非农建设占补平衡的补充耕地，应为禀赋良好、集中连片、耕地质量达到上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级的新增稳定利用耕地，并明确由自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门按照县级申报、市级审核、省级复核的程序，报备形成补充耕地指标。
四是严格补充耕地指标调剂。《通知》强调，坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的原则，非农建设占用耕地进行跨地市调剂补充的，原则上应为省级以上重大建设项目；同时，明确对生态脆弱、承担生态保护重点任务的地区和符合条件的重大建设项目，可通过国家集中开垦定向支持落实耕地占补平衡。《通知》还要求，各省（区、市）要从严规范省域内补充耕地指标调剂管理，制定指标调剂规则，严格规范调剂程序，合理确定调剂补偿标准，严格管控指标调剂规模；补充耕地指标要统一纳入省级管理平台，实行公开透明规范调剂，调剂资金按规定纳入预算管理。
五是加强管理政策衔接。为了做好新旧政策衔接，《通知》明确耕地占补平衡新管理方式实施后，原补充耕地储备库中尚未使用的补充耕地指标，可以继续结转使用。对建设项目报批时需要挂钩补充耕地指标的省份，《通知》提出相关省份在完成省级耕地占补平衡管理平台建设和非农建设补充耕地储备后，即可按新管理方式申报建设用地。为落实“大占补”要求，做好与城乡建设用地增减挂钩的衔接，《通知》明确城乡建设用地增减挂钩中涉及耕地占用和补充的，统一纳入耕地占补平衡管理，自然资源部将出台专门文件进一步细化明确要求。
记者：在落实“占优补优”方面，《通知》如何考虑？
部耕地保护监督司有关负责人：严把补充耕地验收关口、确保补充耕地质量是落实“占优补优”的关键。《意见》提出要健全补充耕地质量验收制度，明确质量不达标的不得用于占用耕地的补充。对此，《通知》提出农业农村部建立统一的补充耕地质量鉴定方法和标准，强化刚性约束，确保补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平，纳入非农建设补充耕地报备范围的补充耕地质量不低于上年度县域内非农建设占用耕地平均质量等级。
为了确保补充耕地质量可靠，《通知》明确县级以上地方农业农村主管部门负责对补充耕地质量进行鉴定，鉴定结果作为非农建设补充耕地报备和补充耕地质量建设的依据。此外，为确保补充耕地长期稳定利用，《通知》明确要求将补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本，县级人民政府要加强垦造和恢复耕地的质量建设，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，提升耕地质量。
记者：各地在贯彻落实《通知》要求、加强耕地占补平衡管理工作中应注意什么问题？
部耕地保护监督司有关负责人：改革完善耕地占补平衡管理，是党中央、国务院根据耕地保护新形势作出的重要决策部署。各地要高度重视、精心部署，科学制定贯彻落实措施，确保改革部署及时落地。
一是要深刻领会党中央、国务院关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的部署和要求，充分认识此次改革的重要意义，准确理解和把握《通知》政策规定。各地要根据占用耕地用途和主体，明确差异化的补充耕地落实要求；根据非农建设占用耕地区位、类型和质量等级，制定差别化的耕地开垦费标准。要探索编制耕地保护专项规划，合理安排耕地和永久基本农田布局，科学安排补充耕地空间和时序。要对具备重要生态功能的水田实施严格保护，严格控制占用规模，在适宜水田耕种区域有序实施水田补充，保持省域内水田总量基本稳定。要严格规范做好耕地占补平衡管理工作，结合实际建立省级耕地占补平衡管理平台。对建设项目报批需要挂钩补充耕地指标的省份，要尽快明确补充耕地报备入库的环节程序和操作方法，完成储备库建设。
二是要分级压实责任，严格落实“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的占补平衡落实机制。各省（区、市）加强对省域内耕地占用补充工作的统筹，确保耕地保护目标不突破、耕地质量不降低；除因经严格批准纳入国家生态退耕等特殊情形造成耕地减少外，省域内现状耕地面积原则上应不低于新一轮国土空间规划基期年份的耕地面积。市县要负责抓好落实，重点把握好从严管控耕地占用和补足补优耕地两个方面。在从严管控耕地占用方面，要严格执行国土空间规划和土地利用计划管控要求，坚持节约集约用地，加强耕地用途转用监督；严肃处置违法违规占用耕地问题，坚决防止未批先建、造林绿化随意占用耕地、超标准建设绿色通道、挖湖造景占用耕地等行为。在补足补优耕地方面，要严格落实补充耕地要求，结合土地综合整治、高标准农田建设、盐碱地等未利用地综合开发利用和耕地整改恢复等工作，积极稳妥推进耕地恢复，科学适度开发宜耕后备资源，加强垦造和恢复耕地的质量建设，持续熟化土壤、培肥地力、提升质量，确保各类占用耕地得到及时保质保量补充。
三是要强化部门协同配合。耕地占补平衡工作涉及自然资源、农业农村、财政、生态环境和林草等多个部门，需要大家在政府的统一组织领导下各司其职、密切配合。自然资源主管部门要主动加强与相关部门沟通协调，形成工作合力，共同推动占补平衡改革尽快落地见效。（赵婧）
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