《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》指出，农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。甘肃农垦集团积极响应国家方针号召，按照新时期农垦改革发展的总体要求，逐步深化农垦管理体制和经营机制改革，不断加快推进农垦现代农业发展，已取得初步成效。
2021年10月，中国社会科学院工业经济研究所成立调研组前往江苏农垦调研，江苏农垦五统一做法和经验得到了充分肯定，但调研组也有疑虑，作为中国经济发达省份之一，江苏农垦的实践经验能否供其他地区借鉴？
2023年4月，调研组赴甘肃农垦考察其所属的五个农场和一个专业化公司（亚盛股份）。这五个农场分别是条山农场、黄羊河农场、黑土洼农场、金昌农场和勤锋农场。其中，条山和黄羊河农场情况较好；黑土洼和金昌农场情况属于中等水平；勤锋农场近两年刚刚扭亏为盈，在甘肃农垦排名靠后。
除了农场，甘肃农垦还有一些牧场，这些牧场主要集中于甘肃西部，近两年由于肉类价格下跌，牧场经营绩效低迷。此外，甘肃农垦还有亚盛股份、庄园牧场、莫高股份三个上市公司。
调研之初，调研组原以为甘肃作为中国人均GDP最低的省份，甘肃农垦的经营业绩并不突出，思想相对保守，但是通过本次调研，调研组认为甘肃农垦很多经营理念与做法值得各地农垦企业学习借鉴。
一、甘肃农垦改革发展实践
第一，培育主导产业。无论是集团公司还是农场，甘肃农垦都在不断培育主导产业，相继培育壮大了种业、葡萄酒、马铃薯、甜糯玉米、食葵等从田间到餐桌的全产业链龙头企业。
例如，受当地气候和土壤等自然条件影响，玉米和马铃薯已成为甘肃农垦的主导产业。玉米制种推进了当地现代农业发展,带动职工及周边农民增收；马铃薯因其生长周期相对较短、品质较好，相对于小麦用水量少，也成为特色优势产业。
第二，延长产业链，将增值环节留在农垦。甘肃农垦黄羊河农场与美国乐事公司合作，针对马铃薯种植成立合作公司，农场每年增收三四千万元，该模式理念来自中央倡导的强化产业链。甘肃农垦的成功实践验证了该模式的有效与可行，这让调研组看到甘肃农垦在培育主导产业上的决心和成果。 为了延长主导产业的全产业链，甘肃农垦于2021年收购了民营企业庄园牧场，完成甘肃省首例落地的国资并购民营上市公司项目。通过并购，甘肃农垦集团立足奶制品终端市场销售，从产业链协同效应出发，持续推动相关农场加快统一经营步伐，调整优化自有耕地和流转耕地的种植结构，扩大牧草种植面积，壮大奶牛养殖规模。甘肃农垦集团在打造国内最大的高产优质苜蓿草生产企业的同时，也为庄园牧场提供了充足的高品质饲草料，实现了从种植到养殖、从加工到销售的全产业链发展，既促进了集团种植业高质量发展，又提升了集团奶业发展水平和综合抗风险能力。
第三，农业技术应用和研发水平处于较高水准。甘肃农垦旗下的科技公司和研究院通过标准化种植技术、节水技术等提高经济效益与生产技术水平，并在特种药物的机械化上取得重大突破。如甘肃农垦金昌农场与武汉某大学合作共同研发了割浆机器人。
第四，生态文明建设走在前列。与同类型农业企业相比，甘肃农垦一直面临水资源匮乏等不利因素，因此其从各方面加大节水技术研发，促进节水灌溉技术的革新，包括滴灌和喷灌技术，以及水肥一体化等。
在勤锋农场，调研组发现该农场地膜使用期限可达两年，不仅降低了种植成本，还降低了资源投入量。可以说，甘肃农垦非常注重利用科技创新提高经济效益，推动了现代农业绿色发展。
第五，促进共同富裕。一是先进种植技术与品种对当地农户有一定带动作用。二是农场大量用工需求一方面可促进当地农民就业，另一方面拓宽了农民增收渠道。三是农业基础设施（如冷库）对当地产业可持续发展有支撑作用。
二、从甘肃农垦看国有农业企业统一经营
虽然甘肃农垦还有一些土地是职工或者外来人员承包，但甘肃农垦一直注重统一经营程度的提升。调研组发现注重统一经营的农场经济效益通常更好。如黄羊河农场就是一个成功案例，其统一经营程度在甘肃农垦中最高，经济效益也最好。
统一经营程度的提高可进一步使企业发挥自身的品牌作用，对其经济效益提升有较大帮助。
比如，黄羊河农场与美国乐事公司成立合作公司负责马铃薯种植，在种植前就明确销售渠道。每年乐事公司需支付一定的租金，土地面积约为2.5万亩，每亩约1000元；种植成本由乐事公司和黄羊河农场各承担一半。
如果该年度种植情况与经济效益较好，农场可与乐事公司分成。除马铃薯之外，黄羊河农场所属食品公司也销售鲜食玉米，并成功签约麦当劳，成为该品牌玉米粒中国供货商。
调研组还发现农场的每一种产业，无论是辣椒、玉米还是马铃薯，都有较好收益。全国各地农垦企业都有各自的优势与不足，但发展较好的农场共同之处在于能抓住市场机遇，找到稳定的销售渠道，以市场作为促进统一经营的抓手，确保长期收益。
为什么统一经营后就更加有可能找到像乐事公司这样的国际企业合作？原因当然是多方面的，其中一个关键农业技术问题是轮作，也就是不同的作物需要在不同的土地上轮换种植。
以黄羊河农场与乐事公司的合作为例，黄羊河农场拥有大约10万亩土地，每年与乐事公司合作种植的马铃薯分布在不同地块，同一地块根据种植的作物（玉米、马铃薯或辣椒）进行轮换。
农场与乐事公司的合作，需要每年与实际种植者进行协调。若没有实现统一经营，乐事公司将很难协调与农户的关系，无法有序开展技术指导，产品质量最终无法保证。
由于黄羊河农场抓住了市场销售这一关键环节，不仅经营风险小而且经济效益高，在协调内部的经营主体时也较为容易，使经营主体认同并按其指挥棒运转。近两年，勤锋农场有近四千亩地实行统一经营，已经实现扭亏为盈。总体来看，统一经营程度越高的农场，效益越好。
当然，甘肃农垦能不断提高统一经营的程度，也与甘肃农垦强调“改革永远在路上”有关。调研中，调研组被甘肃农垦不断改革的精神所感动。
自20世纪80年代起，甘肃农垦就启动了改革，并一直不断调整适应市场变化。甘肃农垦的干部绝大部分已经按照企业化方式进行了身份转换，这使得甘肃农垦在应对市场变化时更具灵活性和主动性。由于较早完成了企业改制，甘肃农垦的干部精神饱满，积极向上，在面对困难时展现出坚韧不拔的精神，积极改革，寻求出路。
尽管甘肃农垦的自然条件、经济条件并不优越，土地资源相对有限，但甘肃农垦在争取资源和实施策略上都展现出较高的主动性和智慧。即使经营效益不太好的勤锋农场，农场负责人也在积极思考如何改善条件，争取更多资源，提升工作效率；地处高海拔地区的黑土洼农垦每年仍然能实现上千万元的利润，就连调研组中的老农垦人都十分惊叹。
三、国有农场发展中存在的问题
1. 如何因地制宜，平衡经济效益和农垦的四大使命
2015年11月27日，中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出，农垦是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队，是中国特色新型农业现代化的示范区，农垦是农业对外合作的排头兵，是安边固疆的稳定器。
农垦是农业企业，必须要做到能自我发展。在甘肃，国有企业最重要的考核指标是经济效益，如何平衡经济效益和国有企业的使命？ 不根据各地实际，简单按国家有关部委要求层层分解任务指标，会存在不少问题。比如受自然地理条件限制，甘肃农垦更适合种植马铃薯和辣椒，而不是小麦。然而在考核制度中，马铃薯并不被计入粮食安全考核指标，而是强制要求种植小麦，小麦的种植又需要大量水资源，甘肃西部地区不仅资源条件难以支持，经济效益也不好。
2. 如何解决任期制和农业长效机制之间的矛盾
目前国有企业负责人都是任期制，若任期制时间较长，对企业的长远发展较为有利，但实际任期往往较短，造成政策延续性不强，影响了企业长远发展。这不仅是农垦企业面临的问题，其他国有企业也可能面临，但在农业企业中尤为明显，因为农业往往需要更长的投入时间才能看到明显效果。所以，有时候会看到前任领导栽下的“树”却由后任领导来“乘凉”。在最近几年的调研中调研组了解到有的农场种植了果树；新的领导班子就任后，将即将挂果的果树砍掉，转而进行其他农业活动。农业需要以“年”为单位的投入期才可能进入收获期，但领导的任期相对较短，这两者之间的矛盾如何解决？
3. 如何处理社会稳定与经济发展的关系
20世纪80〜90年代，由于农业经营效益不好，加上当时的经济和技术水平低，农场为了稳定生产，让职工承包土地，目前大部分农垦都形成了以职工家庭农场为基础的双层经营体制。在农业景气度提升与经济技术水平变化的双重影响下，相当多的农场看到了统一经营的好处，倾向加大统一经营力度时，如何处理好职工利益与农场可持续发展关系是目前更多农场面临的问题。另外，同时期相当多的农场还引进了外来务工人员，他们已经在农场工作近四十年。例如，勤锋农场为了有足够的人种地，在20世纪80年代接收约八百名水库移民，他们不是农场职工，也没有职工相应的社会保障。勤锋农场有统一经营的动力，但如何正确协调与这些移民的利益关系，保证社会稳定的同时，实现更好的经济效益？不仅甘肃农垦有这一问题，其他地区的大部分农垦不同程度上也有类似的问题。在经济欠发达地区，职工子女往往没有更好的就业渠道，也希望通过承包土地来获得稳定的经济来源，这使得处理此类问题难度更大。
四、国有农场未来发展的思考与建议
总体来说，农垦系统面临着诸多问题，包括领导任期与农业长效机制的冲突，经济效益与四大使命的协调，经营管理机制的改革，以及如何处理职工和外来人员的问题等。解决这些问题需要综合考虑各方面的因素，以实现农垦系统的稳定和可持续发展。
第一，协调好农业的长周期性和短期的经营决策，加强针对农垦改革方向的战略性研究，做好顶层设计。在经济学中，常常通过蛛网模型分析农业，因为农业是一个长周期行业，每年都有波动，且长期存在周期性。我们在过去解决农垦经营困难时所采取的措施，如承包经营、职工包地等，可能已经变成了现在问题的源头，因为农业经济周期发生了变化，国家农业政策也有所调整。
第二，建立完善的经营管理机制，处理好理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑。理论逻辑主要解决的是应然问题，也就是应该如何去做。习近平总书记一直强调“两个毫不动摇”，我们需要准确把握未来农业发展方向，同等重视实践逻辑和历史逻辑。比如，考虑到部分外来务工人员在农场工作二三十年，不能简单依据法律不再让这些人员承包土地，既要做到合法，也要做到合情合理。
第三，协调政策统一与因地制宜的关系，杜绝“一刀切”。在一些外来人口较少、市场经济相对发达的地方，比如安徽农垦按法律法规清退外来承包人员，提升统一经营程度，这样做或许可行。但甘肃农垦不能用安徽农垦的方式对待外来人员，否则可能引起社会的不稳定。要结合具体情况，尤其是每个农垦区的具体情况制定政策。政策原则性越强越好，各地方根据自己的实际情况制定更具体的措施，让各个农场的负责人有主动工作的动力。总体来说，应该给农垦一个方向，然后让各农垦根据本地实际情况决定具体路径。
第四，强化对农垦企业社会化服务功能的考核。1959年4月29日，毛泽东同志就机械化等六个问题写了一篇《党内通信》，提出“农业的根本出路在于机械化”的著名论断，为我国农业发展之路指明了方向。目前全国农垦企业的机械化程度已经很高，下一步农垦不仅要提升自身机械化程度，还要积极开展对周边农户社会化服务，既可以降低自身机械化的成本，又可以解决周边农户机械化成本，解决“谁来种地”的难题。条山农场在冷库有富余能力的情况下，积极为当地水果种植户提供服务，不仅增加了收入，而且使果农在丰年有一个好收入。黄羊河农场周边农民跟随黄羊河农场种植马铃薯，已经形成事实上的“技术溢出”，下一步农场应主动利用自己的技术优势，提供农技服务，带动农户增收。农垦企业社会化服务不仅应成为其考核的指标，相关部门也应出台政策，对其进行鼓励与支持。
第五，带动当地不断探索包容性绿色发展道路。目前农业污染及大量使用农药、化肥所带来的高排放已经成为中国绿色发展的难题；在有些地区，农业的高强度用水也是地区可持续发展的难题。由于水资源缺乏，甘肃农垦十分注意节水技术，大量农田使用节水滴灌技术，甚至黄羊河农场还成立生产滴灌设施的工厂。农场农业技术水平较高，可以根据当地的自然条件，选择更加合适的农作物进行种植。黄羊河农场选择种植马铃薯，不仅比种小麦效益好，而且节水；农场还完善了水肥一体化技术，精准施肥，减少化肥使用量。农作物选择及标准化的种植技术被当地农户学习，对当地生态可持续发展产生了积极影响。
第六，处理好国有农场土地资产化与证券化。目前全国国有农场土地确权工作基本完成，土地（特别是耕地）是国有农场事实上最重要的资产。因而有些理论与实际工作者积极探索土地资产化与证券化的路径。
江苏农垦和甘肃农垦在土地经营模式方面有所不同：江苏农垦土地资产在集团公司，集团公司将土地通过长期租赁合同交给集团控股的上市公司经营；而甘肃农垦的部分土地资产在改革发展过程中通过定向增发、资产置换等形式重组到集团控股的上市公司亚盛集团。
调研组认为，在目前情况下，应该严格控制土地资产化与证券化，不鼓励国有农场将土地抵押贷款、入股等资产化与证券化的方式，以防国有农地的流失。
作者单位 中国社会科学院工业经济研究所
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