三、农垦国有农场农业生产经营管理体制：集中还是分散？
自1950年代以来，农垦国有农场实行过两种典型的农业生产经营管理体制，即以集中为特征的统一经营管理体制和以分散为特征的双层经营体制。集中统一经营管理体制，有两种类型。一类是1950—1978年代高度集中的统一经营管理体制，其高度集中表现为政府对企业（即国有农场，下同）实行集中统一经营管理和企业对农业生产实行集中统一经营管理。一类是2000年以后出现的公司制集中统一经营管理，政府不再对企业实行集中统一经营管理，但企业对农业生产实行集中统一经营管理。至于1979—1983年间实行的财务包干和多种形式的农业生产责任制，存在时间短暂，只是一种过渡，不能视为独立的农业生产经营管理体制形态。国有农场财务包干，是国家对农场集中统一经营管理方式的内部调整；定、包、奖责任制和联产计酬（承包）责任制，是农场对农业生产集中统一经营管理方式的内部调整。包干到队、到人、到户制度，真正突破了原有农业生产集中统一经营管理方式。当前，农垦国有农场农业生产经营管理体制呈现公司制集中统一经营（集中）与双层经营（分散）共存特征。有些农场实行公司制集中统一经营，有些农场实行双层经营，有些农场既有集中统一经营也有双层经营。今后，这种集中与分散共存特征是否会长期存在？公司制集中统一经营（集中）会取代双层经营（分散）吗？
（一）国有农场三种农业生产经营管理体制的利、弊分析
1.高度集中的农业生产经营管理体制的利与弊
在农垦国有农场创办初期，高度集中农业生产经营管理体制的最大好处是有利于集中有限的人力、物力、财力搞开发建设。1956—1966年间，国营农场数量和耕地面积快速增长就是这种体制优势的最好表证。不过，高度集中的农业生产经营管理体制，对国营农场和农场干部职工缺乏激励机制，难以调动二者积极性。第一，国营农场没有生产经营自主权。生产什么、生产多少、产品如何处置等均由政府农场管理部门决定。第二，国营农场没有改善经营管理积极性，致使农场非生产人员多、铺张浪费严重。第三，实行固定工资制且工资水平较高，工资高低不与农业生产经营成果挂钩，干多干少、干好干坏一个样。第四，农场农业生产管理照搬工厂模式，采用八小时工作制、大礼拜小礼拜休息制，不符合农业生产分散性、季节性特点。1957年，邓子恢同志在中共中央八届三中全会上形象地讲述了八小时工作制对农业生产的弊端：“有些农场正在打场，但场未打完，下班时间已到，工人一哄而散，半小时后暴雨一来，把麦子打掉，谁也不负责。”因此，尽管高度集中的农业生产经营管理体制可以快速建立起数量众多的国营农场，但却会妨碍国营农场的后续运营，难以产生良好经济效果。从1950年至1978年的近30年里，农垦国营农场多数年份处于亏损状态，特别是1967—1976年连续10年亏损，亏损总额达32亿元。以河北中捷友谊农场为例，该农场从1956年建场到1976年的20年里，除三年盈利外，其余十七年均为亏损，累计亏损达2825万元。
2.以分散为特征的农业双层经营体制的利与弊
（1）职工家庭经营的利与弊。其利主要体现在三个方面。第一，与农村农户家庭承包经营作用机理相同，职工家庭经营有利于提高劳动者积极性和劳动效率，提高土地产出率。林毅夫发现，农村家庭承包经营制度对农业产出增长贡献率达48.6%；廖洪乐发现，农村家庭承包经营制度对粮食单产增长贡献率达21.5%。第二，有利于稳定职工家庭就业预期和收入预期。第三，可以充分利用职工家庭临时或闲散劳动力和劳动时间。不过，该项制度也引发了一系列问题和矛盾。据文献记载，20世纪80年代实行职工家庭经营（即兴办职工家庭农场）引发了以下三个问题。第一，地块划小、渠系被破坏、农作物插花种植和水旱交错现象，不利于机械化耕种收，不利于排灌，不利于病虫害防治。第二，国有农场为职工家庭农场垫付的生产、生活资金难以收回，农场出现亏损挂账。第三，国有农场与职工家庭农场权益关系失衡。要么管得过死，要么放得过多，有些农场承包费太高，职工负担重。以江苏省国营农场为例，职工家庭农场需要承担四类费用，即共同生产性费用（水利费、造林费、排灌设施费等）、经营管理性支出（企业管理费、利息和资金占用费、积压物资损失、呆账损失等）、福利性支出（医药费、工会经费、劳动保险费、集体福利设施费等）和社会性政策支出（中小学经费补贴、民兵训练费用、计划生育费用、独生子女补助、现役军人家庭补助、粮油倒挂补贴等）。不少农场实行总场、分场、生产队三级管理，每级都想筹集资金办工商业，又在总场下达指标上层层加码。目前，第一和第三个问题还部分存在，但表现形式有变化。比如，国有农场与职工家庭农场权益关系失衡，表现为部分土地承包租赁费太低、承包租赁费缺乏正常调整机制等。
（2）国有农场统一经营服务管理的利与弊。其利体现在两个方面。第一，有利于解决职工家庭经营解决不了、解决起来不合算的事项。比如，国有农场统一进行农作物生产区域布局、统一组织农产品收储加工等，可以降低交易费用和生产经营成本。第二，有利于促进农业规模经营，获得规模效益。不过，国有农场统一经营服务管理也会引发问题和矛盾，突出表现为国有农场与职工和非职工家庭农场争利。免费服务，国有农场无积极性；收费服务，职工和非职工家庭农场不愿意。
3.公司制农业集中统一经营体制的利与弊
公司制农业集中统一经营体制的利，体现在两个方面。一是有利于推进农业规模经营，提高农业生产效率。二是有利于拓展农业产业链条，提高农业附加值。公司制农业集中统一经营体制的弊，体现在四个方面。一是降低农业劳动者积极性，损害农业劳动效率。二是体制转换和运作成本较高。体制转换和运作成本主要包括收回承包租赁土地所需要支付给职工或非职工农业从业人员的各类补偿费用、农业规模经营所需要新增的机械设备或生产费用等。三是较高的市场风险。集中统一经营规模较大，其自然风险和市场风险较高。四是会出现机械排挤劳动，影响农业从业人员就业。
（二）土地承包租赁户对农场集中统一经营的意愿分析
表2数据显示，总体上，有55.6%的土地承包租赁户不赞成农场收回土地实行集中统一经营，只有1/3的户赞成农场收回土地实行集中统一经营。分农场看，荣军农场绝大多数土地承包租赁户赞成由农场集中统一经营，反对的比例很低；湖北3个农场反对收回土地由农场集中统一经营的比例明显高于赞成的比例，龙感湖农场赞成的比例仅为5.4%。荣军农场赞成集中统一经营的比例高，主要是因为荣军农场以农地模拟股份制形式实行了农业生产统一经营核算。
表2. 土地承包租赁户对国有农场收回承包租赁土地实行集中统一经营的意愿图片
反对农场收回土地实行集中统一经营的理由主要包括：第一，农场非农就业机会有限，许多职工和非职工农业从业人员只会从事农业，农场收回土地集中统一经营，会出现机械替代劳动，引发就业难题，降低职工和非职工家庭收入水平。第二，农场集中统一经营无法监督劳动质量，偷懒和投机行为会严重影响作业质量和劳动效率。第三，农场集中统一经营成本高昂、难以盈利。比如，农业大中型机械都已归个人所有，农场集中统一经营会面对高昂的机械租用成本和雇工成本；农场收回土地，相应地应当把承包租赁户农业机械买回去，否则承包租赁户不愿意；农场收回土地，必须补偿承包租赁户长期投资。第四，农场集中统一经营，会引发管理难题。比如，怎么给雇工定工资，工资定高了，农场受不了；工资定低了，雇工不愿意。
赞成农场收回土地实行集中统一经营的理由，主要包括：第一，土地使用权归农场，农场有权决定如何使用土地；第二，农场种地可以实行规模化，会种得更好；第三，农场收回土地实行集中统一经营，自己可以外出打工。
（三）国有农场农业生产经营管理体制的发展趋势
1.集中与分散农业生产经营管理体制会长期共存
高度集中的农业生产经营管理体制，是计划经济的产物，已经完成了其历史使命。今后，公司制集中统一经营体制和双层经营体制会长期共存于农垦国有农场。公司制集中统一经营农场（即公司农场）和双层经营农场，都不可能回归高度集中的农业生产经营管理体制。公司制集中统一经营国有农场，可以作为独立法人、农垦集团分公司或基地从事农业生产经营。双层经营体制国有农场，其农业生产经营管理体制会出现两种演变路径：即转向公司制集中统一经营体制和完善双层经营体制。公司制集中统一经营既有推进农业规模经营、提高农业生产效率和延长农业产业链、价值链等优势，也会带来劳动效率损失、体制转换和运作成本高等问题。因此，由双层经营体制转换为公司制集中统一经营，至少必须同时具备以下三项条件。第一，农场多数农业从业人员非农就业机会多，其就业和收入不再主要依赖土地；第二，农场有较强经济实力，可对农业从业人员和职工家庭的社会保障、长期投资给予合理补偿；第三，农场有较高的农业生产经营管理水平。
2.双层经营体制与农业适度规模经营并不矛盾
农垦国有农场有两项重要职能，即保障国家粮食安全及重要农产品有效供给、示范推进中国特色新型农业现代化。履行好这两项职能，需要实行农业规模经营。人们常常误以为只有集中统一经营才能实现农业规模经营，双层经营特别是职工家庭经营会妨碍农业规模经营。关于农业规模经营，有大量实证研究证明，农村集体农业经营规模有适度问题，规模过大或规模过小都不利于提高农业效率。有实证研究发现，我国农户经营规模与土地产出率之间存在显著倒U型关系，50亩以内的农户土地产出率整体上稍高于50亩以上的农户土地产出率；有实证研究发现，单个地块规模大小与土地产出率也呈现显著倒U型关系，即单个地块过小或过大都不利于提高土地产出率。农业部农村改革试验区1987—1993年曾在江苏苏南地区、浙江温州、广东南海等经济发达地区探索土地适度规模经营，试验发现：适度规模经营可以提高土地产出率、劳动生产效率、增加农业投入和农业劳动者收入。
同理，国有农场农业经营规模、职工家庭农业经营规模和单个地块规模也有适度问题。比如，课题组在黑龙江水稻产区国有农场调研时发现，一些种植户种植水田集中连片几百亩甚至上千亩，这些集中连片的水田却被划成几十甚至上百个小块，每小块8~10亩左右，小块之间垒田埂隔开。将大片水田划成小块，主要是方便土地平整和后期水肥管理。地块太大，地整不平，影响后期水、肥管理和水稻产量。从实地调研情况看，职工家庭经营可通过多种途径实行适度规模经营，比如，承包租赁更多土地、组建联户农场、组建模拟股份制经营体、组建合作社、由国有农场统一组织生产经营服务管理等。已有研究发现，通过服务规模经营也可以实现农业的规模经营。因此，国有农场双层经营体制并不必然与农业适度规模经营相矛盾。适度规模经营的“度”是个动态概念，不同农场、不同职工家庭、不同作物适度规模不同；同一农场、同一作物，配置不同功率和型号的机械，其适度规模也不同。
3.双层经营体制有待完善的五大问题
（1）关于土地承包租赁主体。改革开放初期，国有农场土地承包租赁仅限于农场正式职工。经历过知青返城、种植业结构调整（如旱改水等）、老职工退休和停止职工子女招工一系列事件后，国有农场土地承包租赁主体出现职工和职工子女、外来农业从业人员等非职工并存，且职工比例逐年下降，非职工比例逐年上升。比如，当前北大荒农垦集团下属国有农场承包租赁人员中正式农业职工占比不到1/4，其他均为非职工从业人员。
（2）关于土地承包租赁期限。虽然政策规定土地承包租赁期限为“不超过退休年龄”，但实际执行中各农场的土地承包租赁期限情形多样，不便于统一管理。
（3）关于两田制。一方面，由于社保缴费基数刚性增长，有些农场职工从身份田获得的收入难以弥补其个人缴费。另一方面，农场想通过降低身份田比例获取更多收益。
（4）关于土地承包租赁费。一是缺乏正常调整机制。即使设定了调整机制（比如隔三年调整一次），也是只涨不降，承包租赁双方都不满意，农场认为承包租赁费过低，承包租赁方认为承包租赁费过高。二是对承包租赁费用途缺乏清晰、合理的界定。
（5）关于国有农场统一经营服务管理。有些国有农场基本不提供统一经营服务管理。提供统一经营服务管理的国有农场，存在统一经营服务管理事项不足、水平不高和国有农场与家庭农场争利问题。
四、结论与政策建议
（一）结论
农垦国有农场农业生产经营管理体制有其自身特点，高度集中、公司制集中统一经营和双层经营三种体制，各有利、弊，各有其适应性。今后，农垦国有农场农业生产经营管理体制安排，要基于国有农场基本特征特别是要服务于完成保障粮食安全与重要农产品供给、中国特色新型农业现代示范和安边固疆等使命任务。综合前文分析，可以得出以下结论：第一，农垦国有农场高度集中的农业生产经营管理体制，是计划经济的产物，已经完成其历史使命，今后不必再回归到这种体制。第二，当前农垦国有农场农业生产经营管理体制呈现公司制集中统一经营体制和双层经营体制并存特征，这一特征会长期存在，两种体制分别适宜不同区位、不同资源条件、不同经济发展水平、不同经营管理水平的农场。第三，与农户家庭经营一样，公司农场和职工家庭农场的农业生产经营也存在规模适度问题。过小的规模或过大的规模都会妨碍农业生产效率提高。第四，双层经营体制与农业适度规模经营和现代农业并不矛盾，可通过国有农场统一经营服务规模化实现农业适度规模经营。第五，国有农场农业统一经营服务管理水平，既与种植结构有关，也与农场农业生产经营管理型人才有关。第六，国有农场必须真正回归企业或公司属性，全面建立企业经营管理型人才招聘、考核评价和薪酬制度。第七，与职工家庭经营相关的承包租赁主体、承包租赁期限、承包租赁费调整机制等问题呈现多样性和复杂性，需要进一步规范，职工家庭农场（经营）有逐步演变为家庭农场（经营）的趋势。第八，双层经营体制转换成公司制集中统一经营体制，至少要同时具备非农就业机会多、农场经济实力强和农场农业生产经营管理水平高三个条件。
（二）政策建议
1.全面启动国有农场企业化、公司化改革
国有农场要真正回归其企业或公司属性，作为企业（公司）法人或者农垦集团公司分公司，实行独立核算、自主经营、自负盈亏。重点要做好三方面工作：一要剥离国有农场办社会职能。暂时剥离不出去的，可实行政府购买服务，待条件具备后再剥离；二要全面清产核资，分门别类处理各类债权、债务和资产；三要全面建立企业经营管理型人才选聘、考核和薪酬激励制度。
2.制定科学、合理的国有农场农业生产经营考核办法
根据国有农场承担的使命任务，政府行业主管部门和国有资产管理部门要对国有农场耕地保护、粮食和重要农产品生产、国有资产保值增值和利润等事项建立考核制度；国有农场内部要建立科学、合理的农业生产统一经营服务管理考核办法。鉴于国有农场农业生产的公益属性，利润指标的考核比重不宜过高。
3.进一步规范职工家庭承包租赁经营制度
关于土地承包租赁主体。要高度重视非职工土地承包租赁人员权益保护，对已有法规和内部管理制度进行修改或清理，将非职工土地承包租赁人员纳入管理范围。比如，用家庭农场替代职工家庭农场；用农业从业人员替代农业职工等。
关于土地承包租赁期限。设定土地承包租赁期限，既要考虑承包租赁户长期投资积极性，也要考虑土地的就业和收入保障功能。比较可行的办法是将土地承包租赁期限规定为“不超过退休年龄”，承包租赁地块长期固定不变，承包租赁费（含共同生产费）一年一缴。有经济实力进行长期投资的农场，承包租赁期限可短一点；无经济实力进行长期投资的农场，承包租赁期限应当长一点。个别情况特殊农场，参照农村土地承包办法，也应当被允许。
关于两田制。国有农场两田制有其存在的合理性，其关键是要确定合理的两田比例。各农场应综合考虑土地资源条件、职工和非职工农业从业人员社保缴费等因素，确定合理比例。条件具备的农场，可推行身份田货币化。
关于土地承包租赁费。在土地承包租赁费调整方面，关键是要建立能升能降的调整机制。土地承包租赁费实质是地租，地租必须与土地产出纯收益挂钩，随土地产出纯收益同比例升降。收取比例可由农场自行制定，但须有上限限制。比如，不允许超过土地纯收益的37.5%。在土地承包租赁费使用方面，要遵循取之于农、用之于农原则，即承包租赁费主要用于为农业从业人员缴纳社保和农业长期投资等。
4.采用多种形式，促进农业适度规模经营
国有农场和家庭农场可以通过承包租赁更多土地、组建联户农场、组建模拟股份经营体、国有农场集中统一经营、国有农场提供统一经营服务等方式，实现农业的适度规模经营。国有农场提供农业生产统一经营服务管理，可以是单环节，可以是多环节，可以是全流程；可以面对农场职工和非职工家庭，可以面对包括小农户在内的农村各类农业生产经营主体。
国有农场或农垦集团应设立专业部门、专业公司和薪酬分配考核制度，针对不同服务类型，设定合理服务价格、服务质量标准和投诉渠道，并向社会公开。
5.加强对双层经营体制转换为公司制集中统一经营体制的指导
双层经营体制转换为公司制集中统一经营体制，涉及诸如承包租赁土地收回、农业从业人员社保缴费和再就业、土地种植者当季作物补偿、长期投入补偿、农机具处置等问题，政府主管部门和国有农场需要制定相关的准则和流程，确保转制平稳、有序开展。
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